Eesti ajakirjanduses on viimasel ajal tulnud tänuväärsel kombel käibele mõiste kartelliparteid. Kuigi võib tunduda, et nimi selgitab piisavalt täpselt asja, siis siiski tasub lähemalt vaadelda konkurentsi piiravate kokkulepete olemust poliitikas ning proovida analüüsida, kas kartellid parteielus ja majanduses on üksühele võrreldavad. Samuti lisan lõpetuseks mõned ettepanekud, kuidas võiks vähendada kartelliseerumist kohalikul parteimaastikul.
Konkurentsiteooria majanduses
Teooria arengulugu on piisavalt pika ajalooga ning läbinud erinevaid etappe. Põhiline seisukoht on täna selles, et äriliselt nutikad ja edukad ei tohi omandada (või kui seda ei õnnestu vältida – siis kuritarvitada) turguvalitsevat seisundit ning ettevõtetel on keelatud omavaheline kooskõlastatud tegevus, mis vähendab konkurentsi.
Teistmoodi öeldes, edukas turumajandusele põhinev kapitalism peab pärssima kõige edukamate tegevusvabadust, sest varem või hiljem hakkavad tublimad ja leidlikumad oma positsiooni kuritarvitama ja keeravad nõrgematel kaela kahekorra. Eestis on niisuguse filosoofia väljenduseks kasutusel täiesti korralik konkurentsiseadus, mis küll aeg-ajalt vajab kohendamist, aga üldjoontes loob piisavalt hea seadusandliku baasi konkurentsijärelevalvaja efektiivseks tegevuseks.
Konkurentsiseadus on Eestisse imporditud Euroopa Liidust. Tõenäoliselt pidanuks meie äri- ja mõttekultuur veel hulk aastaid küpsema, enne kui niisugusel tasemel seadus oleks kohapeal sündinud. Poliitkartellide puhul siit hädad algavadki. Kartelliparteide teoreetiline käsitlus on lääneski väga noor ja mitmed EL riigid selle nähtusega ise hädas.
Poliitkartellid Katzi ja Mairi käsitluses
Kirjandust lugedes selgub, et poliitkartellide puhul on tegemist uuelaadse fenomeniga, mille teaduslik käsitlus erinevalt majandussubjektide konkurentsiteooriast on vaid kaks aastakümmet vana ja seega päris õhuke. Kartellipartei kui termin tuli esmakordselt käibesse alles 1992. aastal Richard S. Katzi ja Peter Mairi töödes. Lugedes aga Klaus Detterbecki põhjalikku artiklit 2005. aasta ajakirjast Party Politics võib mõni vandenõuteoreetik tabada end mõttelt, et keegi kuri geenius on Eesti Vabariigis Detterbeckilt juhendust võtnud, kuidas siin kõige paremini parteidevaheline võistlus tasalülitada. Pigem on tõenäolisem siiski võimalus, et parteide võimuiha tasakaalustavate jõudude ja regulatsiooni puudumisel on tegemist olnud objektiivse ja paratamatu protsessiga.
1995. aastal ilmunud Party Politicsi artiklis kirjeldavad Katz ja Mair erakondade evolutsiooni ning analüüsivad, kuidas 19. sajandi lõpus sündinud massiparteid on tänapäeval muutunud riigiaparaadi lahutamatuks osaks. Nende väite kohaselt iseloomustab parteisid seotuse vähenemine traditsiooniliste toetusrühmadega ja selle asendumine riigiressursside jagamisega ning see protsess ei ole toimunud kuidagi stiihiliselt, vaid sihipärase parteidevahelise koostöö tulemusena. Kunagised konkurendid on moodustanud kartellid, mis edukalt tõrjuvad uusi ja väiksemaid võistlejaid. Katzi ja Mairi jaoks on see tänase Lääne-Euroopa demokraatia fundamentaalne probleem.
Ideaalne kartellipartei
Katz ja Mair koostasid ideaalse kartellipartei mudeli, mida iseloomustavad järgmised tunnused:
1. Kartelliparteid hõivavad avalikud ametikohad, kusjuures riigisektoris kõrgetel kohtadel töötavad erakondlased asuvad ka parteis juhtivatel postsioonidel. Partei lihtliikmete mõju otsustele on marginaalne. Parteisiseste otsuste "mehaanika" määravad erakondlased, kes käsutavad teistest enam riigi struktuurseid ja materiaalseid ressursse ning kes järjestavad kandidaadid erakonna valimisnimekirjades. Valimiskampaaniaid viivad läbi kõrgetasulised professionaalsed eksperdid.
2. Kartelliparteide juhtimistasandid isoleeruvad üksteisest. Parlamenti kuuluvad erakondlased soovivad tegevusvabadust (tüütutest) kohalikes omavalitsustes tegutsevatest parteiorganisatsioonidest ning vastutasuks saavad viimased märkimisväärse autonoomia.
3. Kartelliparteid on kaotanud võime ja soovi esindada valijaid, peamine aur läheb võimu teostamisele. Elukutselised parteilased realiseerivad võimu parlamendis või riigiaparaadis ning ei kuluta aega diskussioonile avalikel tribüünidel või parteikongressidel.
4. Kartelliparteide liidrite domineerimine avalikel ametikohtadel ja parlamendis võimaldab neil töökohti kasutades finantseerida erakondi ja vähendada rahalist sõltuvust liikmemaksudest ja annetustest.
5. Kartelliparteidele on iseloomulik erakondade lihtliikmete ja traditsiooniliste toetusgruppide vähene mõju partei tegevusele.
6. Kartelliparteid on mõistnud, et efektiivseim viis riigieelarvest pideva sissetuleku tagamiseks ja uute konkurentide tõrjumiseks on omavaheline koostöö. Kui mingi ime või segaduse läbi on parlamenti kerkinud uus poliitiline jõud, siis tuleb ta riigiressursi ühisjagamise kaudu koostööle meelitada ja olemasoleva jaotussüsteemiga kohanduma panna.
Parteide kartelliseerumine on fundamentaalne probleem demokraatia jaoks, kuivõrd ta vähendab või isegi elimineerib valija jaoks reaalsed valikud, samuti vähendab esinduskogu seadusaktide ja valitsuse tegevuse legitiimsust.
Kartelliseerumisega kasvab demokraatia kui poliitilise süsteemi haavatavus. Parteid on vähem seotud valijatega ning seetõttu suureneb "ringihüppavate" valijate osakaal. Valimistel võib suureneda mullistuste ehk siis äärmuste ja protestirühmade esiletõusmise tõenäosus. Kuivõrd parteid kaotavad valijate esindamisvõime, keskenduvad nad valitsemisfunktsioonile ja kokkulepetele poliitiliste konkurentidega, et tagada erakonnale jätkuv ressursside sissevool. Tasakaalustamaks sideme nõrgenemist tavapäraste toetusrühmadega ja partei lihtliikmetega tugevdab parteieliit läbipõimumist riigiasutustega. Ressursi valdavaks allikaks muutub riigieelarve.
Konkurentsiteooria kohaselt on konkurentsi piiramise põhiprobleem tõsiasjades, et
1. otsuste tegemine tsentraliseerub ja otsustajad hakkavad varem või hiljem käituma omakasupüüdlikult. Kartellidest väljajääjad maksavad selle väheste otsustajate omakasu omalt poolt kinni;
2. süsteem läheb tasakaalust välja ja muutub haavatavaks. Varem või hiljem hakkavad vähesed võtmefiguurid tegema otsustusi, mis ei esinda aina kasvavat väljaspoolseisjate ringi ning pinged kasvavad. Reaalset konkurentsi , kus tugevnev "särin" maandatakse alternatiivsete otsustajate eelistamisega, ei ole, ning seetõttu pinged kuhjuvad. Järgneb väga järsk üritus süsteem tasakaalu viia. Toimub see läbi otsustajate eliidi väljavahetamise paleepöördena, läbi sõja, sreikide, tänavarahutuste või muu sellise.
Lääne-Euroopa näited. Klaus Detterbecki analüüs
Kuna Lääne-Euroopas on parteide rahastamise allikad üle 90% riigieelarvelised (planeet Maa muudes piirkondades nii 50% ringis), siis Katzi ja Mairi kartelliparteide teooria kohaselt peaks Lääne-Euroopas valitsema üldine suund kartelliseerumisele. Detterbecki väitel võiksid siiski olla riikide vahel märkimisväärsed erinevused, kuna parteide haavatavus ja võime reageerida keskkonnamuutustele sõltub seadusandlikust kontekstist, poliitilisest kultuurist ja traditsioonidest, mille sees erakonnad toimivad.
Detterbeck kasutab ühte John Stuart Milli induktsioonimeetodit, et kontrollida Katzi ja Mairi teoreetilist konstruktsiooni ning jõuab järeldusele, et neljast analüüsriigist on Saksamaa ja Taani positiivsed näited (need on tugevalt kartelliseerunud) ja Ühendatud Kuningriigid ning Shveits negatiivsed näited (kartellid sisuliselt puuduvad). Viimase kahe puhul on kartelliseerumist hoidnud tagasi riigieelarveliste toetuste vähesus (ÜK) ja tugevad pikaajalised demokraatia traditsioonid (nii ÜK kui ka Å veits) ning Å veitsi puhul mõjus otsedemokraatia referendumite näol.
Detterbeck kirjeldab Saksamaad kui ühte esimestest demokraatiatest, kus parteid hakkasid kasutama riigieelarvelist raha. Protsess algas 1960-1970-tel aastatel , kui juhtparteid CDU ja SPD muutusid massiparteideks ja erakondade arv Riigipäevas vähenes. Ühised huvi suurerakondade vahel viisid aina süvenevate ühisotsusteni riigieelarve kasutamise osas, mida konstitusioonikohus siiski aeg-ajalt piirata suutis.
Suurbritannia parlamendikultuuris on vastaspoolega "tülis olemine" poliitilise kultuuri lahutamatu osa ja ei ole võimalik üheaegselt pidada toorina lahingut ametiühingute vastu ja samas proovida leiboristidega kokkuleppele jõuda, et kuidas ühiselt riigieelarvest vahendeid ammutada. Tooride traditsiooniline toetusallikas on annetused ja leiboristide puhul ametiühingud. Kumbki suurpartei ei taha sellest loobuda. Detterbecki sõnul Suurbritannia näide tõesti kinnitab, et riigieelarveline rahastamine toob varem või hiljem parteidele kaasa surve positsiooni kindlustamiseks ja on seega pinnaseks kartellikokkulepetele.
Lääne-Euroopa demokraatiates paistab olevat seaduspära, et mida sügavamad ja pikemaajalised on parlamentarismi traditsioonid, seda vähem on kartelliseerunud kohalikud parteid. Tugevalt kartelliseerunud riigiks võib pidada "Parteienstaat" Saksamaad, skaala teises otsas on Ühendatud Kuningriigid ja Å veits.
Eesti erakondade tegevuse ja neid reguleeriva seadusandluse vastavus poliitkartelli tunnustele
Lisaks Katzi ja Mairi ideaalse kartellipartei iseloomustusele – mis kehtivad täiel määral eesti parlamendiparteide puhul – on siis silmatorkavaim negatiivne eritunnus praeguses erakonnaseaduses kokku lepitud parteide riigieelarveline rahastamine, mille kohaselt parlamendierakonnad jagavad omavahel ligi 6 miljonit eurot vastavalt saadikukohtade arvule. Erakond, mis saab parlamendivalimistel 4,99% häältest, saab järgneval nelja-aastases tsüklis ligi kümme korda vähem (!) riigieelarvelist raha, kui erakond, mis kogus 5,00% häältest ja pääses riigikogusse. Niisugune finantseerimissüsteem tõrjub edukalt uued ja tülikad konkurendid.
Ühest küljest on hea, et kõik neli parlamendiparteid on selgelt väljendanud toetust olemasolevale kartellikokkuleppele (st eeskätt siis erakonnaseaduses sätestatud ebavõrdsele finantseerimisskeemile) ja uue täiendava kartellikokkuleppe sõlmimisele, st DASA/MSA-dele. Parteide ühine soov tõrjuda konkurente ja ehitada kaitsemüüre on kahtlusteta arusaadav. Palju hullem oleks mingisugune vaikiv-salajane diil, et opositsiooniparteid näiliselt vastustavad kartellikokkuleppeid, aga pärast hääletustel enamusele allajäämist lihtsalt "lepivad" paratamatute rahaeraldistega. Ning järgmises valitsemistsüklis etendavad osapooled rolle uuesti, sõltuvalt opositsioonis või koalitsioonis olemisest.
Eesti kartelliline parteisüsteem on tasakaalust väljas
Eesti kartelliline parteisüsteem on tasakaalust väljas ja isereguleeruvusest pole juttugi. Mäletate Külli-Riin Tigassoni DASA-de teemalise artikli pealkirja Eesti Päevalehes – "Palun, ärge tehke!". Ajakirjanik kodanikuna mõistis, et tal ei ole muid võimalusi kartelliparteide mõjutamiseks, kui viisaka inimesena lihtsalt paluda. Neljanda võimu esindaja palub parlamendierakondi!?! Vähem viisakad sõimavad. Kõige protestialtimad haaravad lõpuks kivi ja relva järele, sest nelja parlamendipartei väikese ringi otsustajate omakasupüüdlikku leidlikkust ei piira nende arvates miski.
Olemasoleva süsteemi säilimisel uutest "parematest" ja "puhastest" inimestest ei piisa, et tagada Eesti parlamendidemokraatia tasakaalukas areng. Praeguste erakondade isepuhastumisvõime on erinevatel põhjustel väga aeglane, kui üldse võimalik. Esiteks on ajalooline ja võistlusele rajanev parlamentarismikogemus ühiskonnas väga õhuke ja teiseks, olemasolevad parteid on juba niivõrd tsentraliseeritud ja ülalt kontorist juhitud, et niisugused süsteemid ise tasalülitavad ärksamad uue põlvkonna esindajad. Kui isegi toimub valuline põlvkonnavahetus, siis uus ešelon mugandub süsteemiga ja varem või hiljem asub ise kindlustama kättevõidetud positsioone.
Parteipoliitikud on tasapisi võtnud endale elukutselise vahemehe positsiooni kodaniku ja riigi vahel. Professionaalse poliitiku roll ei ole piiratud nelja aastaga parlamendis, vaid vaikiva süveneva eelduse kohaselt on õigus palgalehele jääda ka pärast riigikogulase või valitsusliikme ametiperioodi lõppu. Lisaks peavad valitsusparteid enesestmõistetavaks, et ka erakonna järelkasv on ministeeriumites nõunikena või nõukogude liikmetena maksumaksja palgal. Ma ei saanud näiteks pikka aega aru, miks riigiettevõtete ja sihtasutuste nõukogude puhul ei võiks valitseda hea tava, et sinna kutsutakse ka opositsiooni esindajad. Üks põhjus, miks seda ei tehta, on siis hoopis selles, et enda parteihõimu näljaseid suid on nõnda palju, et teistele kohti lihtsalt ei jätku.
Mäletatavasti võttis reformatsioonieelne katoliku kirik endale samasuguse absoluutse vahemehe rolli inimese ja jumala vahel ning tasapisi muutuvas keskkonnas kuhjunud pinged päädisid lõpuks hullumeelsete veresaunadega. 1/3 tolleaegsest saksa alade elanikkonnast kaotas elu 16. sajandi vägivallas.
Vaja on teistsugustel alustel isereguleerivat süsteemi
Kui olemasolev partokraatlik süsteem end ise reformida ei suuda, siis on tarvis uusi poliitilisi jõude. Kuid uustulnukatel on ainult siis mõtet, kui "lipukirjaks" on kehtiva regulatsiooni muutmine. Poliitika eesmärk esindusdemokraatias peab olema ennast tasakaalustava süsteemi lõputu ülesehitamine, mis välistab uute hitlerite ja pätsude võimule tuleku.
Võrdluseks, majanduses piirab monopoolsust ihkavate ja seisundit kuritarvitavate ettevõtete käitumist kaks printsiipi:
1. Turguvalitsevate seisundi üle peab olema kogu aeg järjekindel kontroll. Isegi kui ettevõte oma positsiooni ei kuritarvita. Tallinna Vesi või Eesti Energia peab kooskõlastama hinnamuudatused konkurentsiametis. Me peame seda juba loomulikuks. Kontrollorgan peab tuginema korralikule seadusandlikule baasile ja olema jõuline.
2. Suur osa ettevõtete kooskõlastatud tegevusest on keelatud. Karistatav on hindade, turutingimuste ja palju muu sellise kokku leppimine. Kuid lubatud on teenuste ja toodete niisuguste parameetrite kooskõlastamine, mis tõstavad turu efektiivsust, kuid säilitavad konkurentsi.
Kui see turu toimimise ja omavahelise lõputu võistlemise mehhanism on tagatud, siis ongi kindlustatud, et tarbija ostueelistuste kaudu saame kaupade osas parima hinna ja kvaliteedi suhte.
Parteide turul ei tohiks see olla kuidagi teistmoodi, kuid siiski tundub, et praktilises poliitikas ei ole mitmete küsimuste puhul erakondade üksmeel sugugi saatanast, eeldusel et konsensus on saavutatud pärast avalikku debatti, kus osaleb lai ring otsustajaid.
Kuidas võiks kirjeldada mudelit, millel oleks rohkem eeldusi tasakaalus püsida? Olulisim eesmärk peaks olema, et erakondades taastuks lai otsustajate ring ja detsentraliseeritus ning parteid tunneksid reaalset hirmu ellujäämise pärast. Nagu dünaamilises ettevõtluses.
Näiteks:
1. Parteikontori ülemvõimu murendamiseks ehk siis otsustusõiguse detsentraliseerimiseks tuleks valimisnimekirjade koostamisel loobuda senisest kinnise nimekirja süsteemist. Parlamenti pääsevad erakonna nimekirjas enim hääli kogunud, sõltumata siis asetusest nimekirjas.
2. Riigieelarvelist rahastamist vähendatakse tunduvalt ja on kõigile võrdselt sõltuvalt valimistel kogutud häälte arvust. Sõltumata sellest, kas pääseti parlamenti või mitte. Erakonnad peavad vähemalt 50% oma sissetulekutest koguma annetustest ja liikmemaksudest.
3. Kui partei liige ei maksa mingi perioodi jooksul liikmemaksu, siis erakonnaseadus näeb ette, et see tegelane tuleb liikmeskonnast välja arvata või leebem variant, et tal ei ole parteiüritustel hääleõigust.
4. Erakondade rahastamisreeglite täitmist jms sellega seonduvaid küsimusi ei kontrolli erakonnad ise, vaid see viiakse mingisuguse senisest laiemapõhjalise kontrollorgani kätte, kus erakondade esindajad peavad olema vähemuses. Näiteks on esindatud parlamendiparteid, riigikohus, president, meedia. Võib-olla minna veel kaugemale, nii et riigieelarvest raha saajatele ei tohi jääda õigust teha otsustusi raha jagamise suuruse ja reeglite osas.
5. Konkurentsipiirangud elik kartellilepped tuleb poliitikas sarnaselt ärisfäärile keelata. Turguvalitsevate parteide positsiooni kuritarvitamine on keelatud. Näiteks kirjutada erakonnaseadusesse kohustus määrata riigiettevõtete ja sihtasutuste nõukogudesse 1/3 ulatuses opositsiooni poolt määratud esindajaid.
6. Eesti poliitika on läinud professionaliseerumise suunas. Mis tähendab seda, et sadu inimesi püüab saada palgaliseks poliitikuks riigikogus, ministeeriumis, partei kontoris või mõnes nõukogus jne. Nende inimeste ja parteiaparaadi surve kasvab, et rahastamisallikaid avaramaks muuta . Võib-olla tasub Euroopa Liidu liikmeks olemise tingimustes mõelda parlamendi vähendamisele, et vähemalt osaliselt seda survet piirata. Võib-olla oleks otstarbekas võimaldada erru läinud parlamendipoliitikutele veelgi pehmem maandumine kui seni (et nad saaksid rohkem aega tööjõuturule valutumaks naasmiseks)? Või hoopis proovida muuta poliitika rohkem asjaarmastajate pärusmaaks? Nii et korralik riigikogulane käib kuskil mujal põhitööd tegemas?
7. Või …?
Karli Lambot on Memokraadi külalisautor.
